Het H-woord

Er bestaat veel onduidelijkheid over de digitale handtekening bij gemeenten. Vrijwel alle gemeenten voeren een ander beleid op dit gebied. In de ene gemeente wordt bijvoorbeeld nog niet officieel gebruik gemaakt van de digitale handtekening maar worden wel ontvangstbevestigingen verzonden waar onder staat dat het document digitaal is vervaardigd,  terwijl in andere gemeenten wel veel digitaal wordt ondertekend.

Hoe zit het nu precies met die digitale handtekening? MvR consultant Monique Adriaanse heeft het uitgezocht…

In Nederland bestaat de Wet elektronische handtekeningen (WEH). Dit is een implementatie van de Europese richtlijn 99/93/EG. De Wet elektronische handtekeningen biedt de mogelijkheid om documenten elektronisch te ondertekenen.

 De rijksoverheid geeft op haar website aan dat er twee soorten zijn:

 “Een gewone elektronische handtekening is een handtekening die gekoppeld is aan andere elektronische gegevens, bijvoorbeeld een document of een e-mail. De gewone elektronische handtekening wordt gebruikt om de identiteit van de ondertekenaar vast te stellen. Een gewone elektronische handtekening is bijvoorbeeld een gescande gewone handtekening.

Elektronische handtekening
Een gekwalificeerde elektronische handtekening is een handtekening waarbij een gekwalificeerd certificaat is gebruikt. Zo’n certificaat is een digitaal bestand dat aan het oorspronkelijke document is toegevoegd. Er zijn speciale instanties die certificaten uitgeven, de zogeheten certificatiedienstverleners. De Nederlandse overheid maakt gebruik van een certificaat dat wordt uitgegeven door Public Key Infrastructure (PKI)-overheid. De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) controleert de certificatiedienstverleners. Deze handtekeningen zijn altijd rechtsgeldig.”[1]

Digitale handtekening
Een gekwalificeerde elektronische handtekening is juridisch gelijk aan een gewone handtekening. Artikel 3:15a Burgerlijk Wetboek geeft aan dat een digitale handtekening dezelfde rechtsgevolgen als een handgeschreven handtekening heeft, “indien de methode die daarbij is gebruikt voor authentificatie voldoende betrouwbaar is, gelet op het doel waarvoor de elektronische gegevens werden gebruikt en op alle overige omstandigheden van het geval”. Zowel “gewone” als “geavanceerde” elektronische handtekeningen kunnen dus rechtsgeldig zijn, als ze maar voldoende betrouwbaar zijn. Een met certificaten en beveiligde apparatuur geplaatste handtekening is meestal genoeg. De digitale handtekening moet aan een aantal voorwaarden voldoen:

  • De handtekening is op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden
  • De handtekening maakt het mogelijk de ondertekenaar te identificeren 
  • De handtekening is tot stand gekomen met middelen die onder de uitsluitende controle van de ondertekenaar staan. Dit betekent bijvoorbeeld dat het met zijn computer zijn gebeurd of met een pincode of pasje etc.
  • De handtekening moet zodanig aan het meegestuurde document zijn verbonden, dat elke wijziging achteraf kan worden opgespoord.
  • Verder moet het voldoen aan een gekwalificeerd certificaat en moet het certificaat met een veilig middel zijn verkregen.[2]

betrouwbaarheidsniveaus
Ook staat in de wet dat als er geen gekwalificeerd certificaat is dat met een veilig middel is verkregen, dit niet per se hoeft te betekenen dat de handtekening niet betrouwbaar is. Er zijn verschillende soorten digitale handtekeningen (met verschillende veiligheids- en betrouwbaarheids niveaus) en je kunt dus flexibel zijn met welke je gebruikt. Zo kan je bijvoorbeeld vermelden dat het document digitaal is aangemaakt en daarom niet is voorzien van een handtekening. Dit is de meest lichte en dus minst betrouwbare variant. De zwaarste vorm is de gekwalificeerde handtekening.[3]

Rechtskracht
In de Europese richtlijn staat dat een digitale handtekening die voldoet aan de eisen (aangemaakt met een veilig middel etc) in belangrijke mate dezelfde rechtskracht heeft als een “gewone” handtekening en daar dient dan ook dezelfde juridische status aan worden toegekend. Een burger die een brief krijgt die is ondertekend met een digitale handtekening, gebaseerd op een gekwalificeerd certificaat, mag er dus van uit gaan dat dit net zoveel waarde heeft als een brief met een natte handtekening. Volgens de richtlijn moeten de lidstaten, dus onder andere Nederland, ervoor zorgen dat “een elektronische handtekening geen rechtskracht wordt ontzegd louter op grond van het feit dat:

  • de handtekening in elektronische vorm is gesteld, of
  • niet is gebaseerd op een gekwalificeerd certificaat, of 
  • niet is gebaseerd op een geaccrediteerd […] certificaat, of 
  • zij niet is aangemaakt met een veilig middel.” (Artikel 5 lid 2)

Wel of geen waarde ?
In 2010 heeft de rechter bepaald dat “voor wat betreft het bestuursrechtelijk verkeer met burgers, de enkele omstandigheid dat de ondertekening ontbreekt, in het geval als het onderhavige, waarin sprake is van een geautomatiseerd aangemaakte brief, niet dat aan deze brief het besluitkarakter moet worden ontzegd. Gelet hierop heeft het besluit […]wel rechtskrachtgekregen”.[4]

Ofwel als er geen handtekening onder staat dan betekent dat niet dat wat in de brief staat geen waarde heeft. Hierbij moet worden opgemerkt dat in het privaatrecht andere regels zouden kunnen gelden.

De gekwalificeerde digitale handtekening is dus rechtsgeldig en is qua bewijsrecht gelijk aan de gewone handtekening. De wederpartij moet bewijzen dat de handtekening nep is en niet andersom. Van de andere digitale handtekeningen moet de ondertekenaar bewijzen dat het voldoende betrouwbaar is en dat de handtekening dus rechtsgeldig is.

De Gemeentewet
Moeten uitgaande stukken van een gemeente worden ondertekend op basis van artikel 59a gemeentewet?[5]

Dit artikel luidt als volgt:

  1. De stukken die van het college uitgaan, worden door de burgemeester ondertekend en door de secretaris medeondertekend.
  2. Het college van burgemeester en wethouders kan hem toestaan de ondertekening op te dragen aan een ander lid van het college, aan de secretaris of aan een of meer andere gemeenteambtenaren.
  3. De medeondertekening door de secretaris is niet van toepassing indien de ondertekening van stukken die van het college uitgaan ingevolge het tweede lid is opgedragen aan de secretaris of een of meer andere gemeenteambtenaren.

Mandaatbesluiten
Frans Dondorp geeft in zijn onderzoek aan dat het hier gaat om de besluitenlijst van het college (of notulen van de raad). Veel gemeenten vinden echter dat uitgaande stukken ondertekend moeten worden op basis van 59a. Wat zegt de VNG hiervan? “Stukken die uitgaan van het college, worden ondertekend op grond van artikel 59a Gemeentewet. Over een besluitenlijst is niets vastgelegd; deze hoeft ook niet te worden ondertekend. Het collegebesluit en de beschikking moeten worden ondertekend om rechtskracht te krijgen. Dat is geregeld in artikel 59a van de Gemeentewet. De bijbehorende brief of aanbiedingsbrief hoeft wettelijk niet ondertekend te worden; u mag dat doen indien het in uw gemeente gebruikelijk is. Voor dat laatste is in geen geval een juridische verplichting. Ook mandaatbesluiten moeten worden ondertekend. Dit geschiedt door degene die het besluit in mandaat neemt. Uiteraard blijft op grond van de Awb het bestuursorgaan dat het mandaat verleent verantwoordelijk voor de inhoud van het besluit.”[6] De collegebesluiten kunnen gemandateerd worden op basis van artikel 3:10 AWB.

Maar het lastige hierbij is dat niet alle gemeenten zo handelen. De gemeente Wageningen geeft op breednetwerk.nl aan dat nergens in de wet staat dat besluiten die in mandaat genomen zijn ondertekend moeten worden.

Jurisprudentie
Dat is inderdaad zo. Artikel 10.11 AWB geeft aan dat een bestuursorgaan kan bepalen dat door hem genomen besluiten namens hem kunnen worden ondertekend. In lid 2 van dat artikel staat dat het hier juist niet om in mandaat genomen besluiten gaat: “In dat geval moet uit het besluit blijken, dat het door het bestuursorgaan zelf is genomen.”

Verder komt de gemeente Wageningen tot de volgende conclusies[7]:

“De volgende stukken moeten worden ondertekend:

  • collegebesluiten waarvan de ondertekening niet is gemandateerd;
  • bezwaar- en beroepschriften die door het college worden ingediend;
  • overeenkomsten die door of namens het college worden aangegaan.

Niet vereist
De ondertekening is dus niet vereist voor publiekrechtelijke besluiten/beschikkingen die in mandaat worden genomen en mededelingen (niet op rechtsgevolg gericht) die in mandaat worden gedaan, dus bv. ontvangstbevestigingen, uitnodigingen enz.. Dit omdat artikel 1:3 van de Awb aan een besluit niet als vormvereiste stelt dat het moet worden ondertekend, tenzij er dus een “speciale” regeling is.”

Maakt het verschil of je met een pen ondertekent of met een stempel of door middel van digitaal invoeren (digitale handtekening)?

Geen aanzienlijk risico
Alleen voor de gekwalificeerde elektronische handtekening geldt dat deze juridisch bewijsrechtelijk gelijk is aan een handgeschreven handtekening. Van de andere soorten elektronische handtekeningen ligt de bewijslast omtrent de betrouwbaarheid en dus rechtsgeldigheid van de handtekening bij de ondertekenaar. Het tekenen van B & W-stukken door middel van een gescande handtekening (per mail en/of op papier) is daar een voorbeeld van. Dit betekent dat als het college haar besluiten met een gescande/geprinte handtekening zou gaan ondertekenen, dit in het uiterste geval tot het rechterlijk oordeel leidt dat dit juridisch niet voldoende sluitend is. Echter tot op heden zijn er al besluiten van talloze gemeenten met “gestempelde” handtekeningen (die juridisch nog veel minder “solide” zijn omdat ze makkelijker zijn na te maken) aan de rechter voorgelegd, die niet hebben geleid tot het (ambtshalve) oordeel van de rechter dat het besluit daardoor geen rechtskracht had. Als “bewijsmateriaal” voor de besluitvorming kunnen bovendien ook bv. van belang zijn de notulen van de vergadering van het college waarin het desbetreffende besluit is genomen. Het blijft dus een risico, maar dit is niet echt aanzienlijk.” [8]

Conclusie
Er zijn heel veel verschillende werkwijzen op dit gebied. Het zou goed zijn wanneer er wat meer uniformiteit ontstaat, bijvoorbeeld doordat meer gemeenten op dezelfde manier handelen. Zelf denk ik dat de manier van Wageningen een redelijk goede kan zijn. Dit zou inhouden dat de gemeente de volgende stukken ondertekent: collegebesluiten waarvan de ondertekening niet is gemandateerd, bezwaar- en beroepschriften die door het college worden ingediend en overeenkomsten die door of namens het college worden aangegaan. Niet ondertekend worden dan publiekrechtelijke besluiten/beschikkingen die in mandaat worden genomen en mededelingen (niet op rechtsgevolg gericht) die in mandaat worden gedaan. Dit gaat deels in tegen wat de VNG zegt. Toch komt in de literatuur komt naar voren dat dit niet hoeft en staat ook in de wet niet met zoveel woorden dat het moet. Ik verwacht daarom dat dit juridisch klopt. Honderd procent juridische zekerheid heb je natuurlijk alleen wanneer je echt alles ondertekent, maar dat lijkt me onwenselijk.

Wat betreft de handtekening kan alles naar mijn mening digitaal omdat uit jurisprudentie duidelijk blijkt dat de rechter dit accepteert en omdat een handtekening niet het enige materiaal is dat bewijst dat er een besluit genomen is. 

Goede zaken,

Monique Adriaanse 



[1] http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/digitale-overheid/vraag-en-antwoord/wat-is-een-elektronische-handtekening.html

[2] http://www.erfgoedinspectie.nl/archieven/wet-en-regelgeving-sector-archieven/overige-informatiewetgeving/wet-elektronische-handtekeningen

[3] Factsheet elektronische handtekening, www.europadecentraal.nl

[4] LJN:BM0203, Raad van State, 200905477/1/M1

[5] Artikel 32a gemeentewet schrijft voor dat stukken die van de raad uitgaan, worden ondertekend door de burgemeester en medeondertekend door de griffier.

[6] Forumdiscussie “Handtekening bij besluit verplicht?” op www.breednetwerk.nl

[7] Forumdiscussie “Handtekening bij besluit verplicht?” op www.breednetwerk.nl

[8] Forumdiscussie “Handtekening bij besluit verplicht?” op www.breednetwerk.nl

14 comments to Het H-woord

  • Beste Monique, bedankt voor deze zeer goede en uitgebreide analyse. Bijgaand nog een aantal overwegingen om mee te nemen bij de keuze om wel of geen digitale handtekening te gebruiken:
    - Bij het versturen van documenten met een handtekening heeft deze van oorsprong tot doel dat alleen de geautoriseerde persoon binnen de organisatie/gemeente een dergelijk document kan versturen. Wanneer er dus een digitaal proces in de plaats komt dan is het belangrijk om te zorgen dat deze autorisatie nog altijd goed geregeld is. Veelal kan dit door de interne toegang tot de digitale systemen op een goede wijze te organiseren.
    - Bij het digitaal versturen van een document is het voor de ontvanger wellicht wenselijk om zeker te zijn dat het afkomstig is van de gemeente, ook in het kader van derde werking (Bijv een digitale bouwvergunning die je moet doorsturen naar een hypotheek verstrekker) De handtekening heeft dan de functie van Authenticatie/ Identificatie.
    - Een laatste argument kan het waarborgen van de integriteit zijn. Dit raakt met het vorige argument. Door een digitale handtekening is het mogelijk om de integriteit en bijv het tijdstip van creatie van het document beter te waarborgen.

    Kortom, een handtekening heeft vanuit de toepassing soms andere functies dan de handtekening waaraan in de wet elektronische handtekening naar wordt gerefereerd.

    Grt,

    Kick

  • Monique

    Beste Kick,

    Binnen gemeenten zijn er volgens mij voldoende mogelijkheden om ervoor te zorgen dat alleen personen die daartoe bevoegd zijn een document digitaal kunnen ondertekenen. Dit kan al door bijvoorbeeld met inlogcodes te werken, wat nu ook al gebeurt. Verder ben ik het er zeker mee eens dat de digitale handtekening een bredere functie heeft dan alleen wat daarover in de wet staat!

    Monique Adriaanse

  • Erg bedankt voor de uitgebreide analyse.

  • You post interesting content here. Your website
    deserves much bigger audience. It can go viral
    if you give it initial boost, i know very useful tool that
    can help you, just type in google: svetsern traffic tips

  • This site is dead…

  • Very good site you have here but I was curious about if you knew of any community forums
    that cover the same topics discussed in this article?
    I’d really like to be a part of online community where I
    can get comments from other experienced people that share the same interest.

    If you have any suggestions, please let me know. Cheers!

  • I see something really interesting about your blog so I saved to my bookmarks.

  • Explanation Why An Audio Visual Rental Can Be A
    Best Choice

  • SEO copywriting is writing in a layout which attracts the
    search engknes and likewise , reads well for the user. A way
    where you can tap into buyers of complimentary goodies.

  • I think you should try to be as high in the value chain as you can afford too.

  • Make sure to participate in on-line groups that
    target your ideal clients. Some may pay well; others should be completed
    for entirely. With more places to post and continue track of, our days seem
    to shrink can.

  • Gestern , während ich bei der Arbeit war, meine Schwester stahl meine Cousine iphone und getestet, um zu sehen, ob es eine dreißig überleben Fuß fallen, nur so kann sie ein YouTube-Sensation. Meine Apple iPad ist jetzt gebrochen zerstört und sie hat 83 Blick. Ich weiß, das ist völlig völlig off topic, aber ich musste es mit jemandem zu teilen!

  • I got this web page from my friend who shared with
    me about this site and at the moment this time I am visiting this site and reading very informative
    posts here.

Leave a Reply

  

  

  

You can use these HTML tags

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>